III. Regelungsbefugnis des Staates und Gesetzesvorbehalt

[I. Vorbemerkung (1998-1)] [II. Grundrechte (1998-1)] [IV. Bundesstaatliche Kompetenzordnung] [V. Deutschland in der EU]

Eine der interessantesten Fragen, über die das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden hatte, war die der Verfassungsmäßigkeit der Rechtschreibreform. Ein Urteil vom 14. Juli 1998[66] hat sie jetzt in ihren verschiedenen Facetten durchleuchtet und eine intensive Diskussion im staatsrechtlichen Schrifttum[67] vorerst zum Abschluß geführt.

Nach langen Vorarbeiten und ausgedehnten politischen Auseinandersetzungen ist sie schließlich im August 1998 offiziell in Kraft getreten und wird seit August 1999 auch in den Medien umgesetzt: die zweite und größte amtliche Reform der Rechtschreibung in der Geschichte der deutschen Sprache.[68] Zahlreiche Änderungen sollen dazu beitragen, die Schreibweise der neueren Sprachentwicklung anzupassen und zu vereinfachen.[69] Am stärksten werden der Ersatz des „ß“ durch „ss“ nach kurzen Vokalen („dass“ statt „daß“), die zugelassene Verdreifachung von Konsonanten („Schifffahrt“ statt „Schiffahrt“), neue Regeln für den Einsatz von Umlauten („behände“ statt „behende“) und die teilweise Eindeutschung von Fremdwörtern das Erscheinungsbild der Schriftsprache verändern. Ob und wann sich die Reform endgültig in der Praxis durchsetzt, läßt sich allerdings nicht vorhersagen, denn manche Neuerungen führen eher zu einer Verkomplizierung als Vereinfachung und außerdem sind noch erhebliche Beharrungskräfte in der Bevölkerung zu überwinden. Im übrigen lassen die neuen Regeln teilweise einen parallelen Einsatz der alten neben der neuen Schreibweise zu, was zu einem gewissen „Pluralismus“ in den deutschen Schreibgewohnheiten führen wird. Die Tatsache, daß einige der neuen Regeln eingängig, andere aber kompliziert sind und auch das ästhetische Ergebnis nicht immer gefallen wird, läßt vermuten, daß sich dieser „Pluralismus“ in der Praxis weit über das Zugelassene hinaus ausbreiten wird. Die Reformbeschlüsse selbst sehen eine Übergangszeit bis zum Jahre 2005 vor, während derer die alte Schreibweise noch nicht als falsch aber überholt gilt.

Politische Grundlage der Rechtschreibreform ist eine auf Anregung der Kultusminister der deutschen Bundesländer zustandegekommene politische Erklärung der deutschsprachigen Staaten Deutschland, Österreich, Liechtenstein und Schweiz, der sich auch Vertreter von Staaten mit deutschsprachigen Minderheiten (Belgien, Italien, Rumänien und Ungarn) angeschlossen haben.[70] Die Umsetzung dieser Erklärung erfolgte im wesentlichen durch Erlasse, das heißt Verwaltungsvorschriften der für das Schulwesen zuständigen Kultusminister der Länder, mit denen die neuen Regeln als verbindliche Grundlage für den Unterricht in den Schulen eingeführt wurden.[71] Es gab weder einen förmlichen völkerrechtlichen Vertrag über die Rechtschreibreform noch spezielle Bundes- oder Landesgesetze; die Erlasse stützten sich auf die vorhandenen allgemeinen Bestimmungen in den Schulgesetzen. Das warf gleich eine ganze Reihe von verfassungsrechtlichen Einzelfragen auf, nämlich ob der Staat die Schreibweise einer Sprache überhaupt regeln darf, ob dafür nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung der Bund oder die Länder zuständig sind, ob es für eine solche Regelung eines Gesetzes bedarf und inwiefern ihr Grundrechte der Bürger entgegenstehen. Zahlreiche Verwaltungsgerichte und Oberverwaltungsgerichte hatten sich bereits mit der Rechtschreibreform beschäftigen müssen und zu den verfassungsrechtlichen Fragen konträr Stellung genommen.[72]

Das Bundesverfassungsgericht stellte zunächst klar, daß die Tatsache, daß das Grundgesetz nicht ausdrücklich zur Regelung der Rechtschreibung ermächtigt, nicht den Schluß rechtfertigt, daß es eine solche Regelung verbiete. Das Grundgesetz geht von einer allumfassenden Befugnis des Staates zum Handeln im Gemeinwohlinteresse aus und nicht von der Vorstellung, daß sich jedes staatliche Vorgehen auf eine Ermächtigung in der Verfassung zurückführen lassen müsse. Ein Regelungsverbot kann sich daher nicht aus einer fehlenden verfassungsrechtlichen Ermächtigung sondern nur aus einer vorhandenen verfassungsrechtliche Schranke ableiten. Auch wenn die Sprache aus einer gesellschaftlichen und nicht staatlichen Quelle fließt, dem Staat also nicht „gehört“, hindert ihn das nicht daran, ihren Gebrauch bestimmten Regeln zu unterwerfen. Das gilt auch für die Rechtschreibung. Der Staat ist dabei nicht darauf beschränkt, eingetretene Entwicklungen nachzuzeichnen, sondern darf auch selbst regulierend eingreifen. Für den Bereich der Schule kann er sich im übrigen auf Art. 7 Abs. 1 GG berufen, der ihm mit der Aufsicht über das Schulwesen auch die Befugnis zuweist, Bestimmungen über Art und Inhalt des Schulunterrichts zu treffen.[73] Da das Schulwesen nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung (vgl. Art. 30, 70 ff. GG) in den Verantwortungsbereich der Länder fällt, folgt daraus auch deren Zuständigkeit zur Vorbereitung der Reform und zu ihrer Durchführung an den Schulen.[74] - Diese Ausführungen dürfen nicht mißverstanden werden: Das Bundesverfassungsgericht behauptet nicht, daß der Staat eine Sprache durch einen rechtlichen Gestaltungsakt konstitutiv umgestalten könne. Er kann das Verhalten staatlicher Hoheitsträger (wie hier der Lehrer) regeln, wenn sie in Ausübung ihre Amtes zu sprachlichen Fragen Stellung nehmen, nicht aber die Sprache selbst. Deren wirkliches Profil bestimmen nicht Verwaltungsvorschriften oder Gesetze, sondern der tatsächliche Gebrauch, und dieser läßt sich nur von den Sprachwissenschaftlern empirisch feststellen, nicht aber von Hoheitsträgern normativ festlegen. Es handelt sich hier um ein Problem des rechtlichen Könnens, nicht des Dürfens: Eine amtliche Rechtschreibreform bleibt immer nur ein Versuch, durch Verhaltensvorgaben an die Benutzer die Sprache selbst zu beeinflussen.

Im Mittelpunkt der verfassungsgerichtlichen Prüfung stand die Frage nach der Erforderlichkeit eines Gesetzes. Der Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes verlangt, daß alle für das Zusammenleben im Staate wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden (sogenannte Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts).[75] Dieser Verfassungsgrundsatz, der nicht mit den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten verwechselt werden darf, wird häufig aus Art. 20 Abs. 3 GG (Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Rechtsstaatsprinzip) hergeleitet, läßt sich aber auch auf die Grundrechte und auf das Demokratieprinzip stützen.[76] Das Rechtsstaatsprinzip fordert, daß die Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger im wesentlichen durch allgemeine Gesetze geregelt werden, welche das Handeln der Verwaltung berechenbar machen. Die Grundrechte sehen vor, daß die in ihnen geschützten Freiheiten nur durch oder aufgrund von Gesetzen beschränkt werden. Die wichtigste Herleitung ergibt sich aus dem Demokratieprinzip, das nach der parlamentarisch ausgerichteten Demokratiekonzeption des Grundgesetzes verlangt, daß nur das unmittelbar vom Volk gewählte und damit unmittelbar demokratisch legitimierte Parlament die wesentlichen Entscheidungen für das Gemeinwesen trifft.

Wann es danach einer gesetzlichen Regelung bedarf, läßt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die maßgeblichen Kriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den Grundrechten zu entnehmen. Hier war immerhin das Elternrecht (Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG) berührt, das die Eltern grundsätzlich befugt, auch insoweit Einfluß auf die Erziehung ihrer Kinder zu nehmen, als es um Gegenstände des Schulunterrichts geht.[77] In solchen grundrechtsrelevanten Bereichen bedeutet „wesentlich“ in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Daß eine Frage politisch umstritten ist, macht sie hingegen noch nicht wesentlich. Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß die in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG normierte organisatorische, und funktionelle Unterscheidung und Trennung der Gewalten auch darauf zielt, daß staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen.[78] Dieses Ziel darf nicht durch einen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehaltes unterlaufen werden.[79]

Speziell für das Spannungsfeld zwischen dem elterlichen Erziehungsrecht und dem Bildungs- und Erziehungsauftrag des Staates (vgl. Art. 7 Abs. 1 GG) folgerte das Bundesverfassungsgericht, daß es darauf ankommt, ob die Grenzen substantiell zu Lasten des Elternrechts verschoben werden. Das aber war bei der Rechtschreibreform nicht der Fall. Das Gericht griff nicht den naheliegenden Gedanken auf, daß eine Rechtschreibreform die Position der Eltern von vornherein nicht verändert, weil der Staat seinen Einfluß nicht ausdehnt, sondern lediglich seinen schon vorher ausgeübten Einfluß inhaltlich neuorientiert. Die Argumentation des Gerichts weist allerdings teilweise in diese Richtung. Im Kern stützte es sich darauf, daß die Unterweisung der Kinder in der Rechtschreibung traditionell, jedenfalls seit Einführung der Schulpflicht, eine Aufgabe von Staat und Schule ist, bei der die Eltern allenfalls unterstützend tätig werden. Im übrigen wies es darauf hin, daß die Eltern wegen der Lesekompatibilität der alten und neuen Schreibweise nicht gehindert sind, ihre Kinder nach dem Erlernen der neuen auch mit der alten Schreibweise vertraut zu machen, ihnen eigene Bücher zum Lesen zu geben und sie an ältere Literatur in deren ursprünglicher Schreibweise heranzuführen.[80] - Da die Erziehungsmöglichkeiten der Eltern nicht unverhältnismäßig eingeschränkt werden, ist ihr Elternrecht auch in materieller Hinsicht nicht verletzt.[81] Sofern die Schüler in ihrem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) beeinträchtigt sind, ist dies aus den gleichen Gründen wie beim Elternrecht nicht zu beanstanden.[82] Die Eltern selbst werden in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG nicht beeinträchtigt, denn sie sind rechtlich nicht gehindert, die alte Schreibweise beizubehalten.[83] Die Rechtschreibreform mit ihrer schonenden Umsetzung und den großzügigen Übergangsfristen ist also rundum verfassungsmäßig.

Das Verfahren zur Rechtschreibreform hat schließlich wegen einer prozessualen Besonderheit Aufsehen erregt: einer unwirksamen Rücknahme einer Verfassungsbeschwerde. Nachdem in der Öffentlichkeit bekannt geworden war, daß das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerde zurückweisen wollte, hatten die Beschwerdeführer sie eine Woche vor dem Entscheidungstermin zurückgenommen. Das Gericht erklärte die Rücknahme für unwirksam und hielt sich so den Weg zur Sachentscheidung offen. Zu diesem Zwecke postulierte es eine Ausnahme von dem verfassungsprozeßrechtlichen Grundsatz, daß der Beschwerdeführer seine Verfassungsbeschwerde frei zurücknehmen kann und das Beschwerdebegehren dann nicht mehr zur Entscheidung steht[84]. Die Rücknahme soll jedenfalls dann ausgeschlossen sein, wenn das Bundesverfassungsgericht eine Beschwerde wegen ihrer allgemeinen Bedeutung schon vor Erschöpfung des Rechtsweges vor den Fachgerichten zur Entscheidung angenommen hat,[85] eine mündliche Verhandlung stattgefunden hat[86] und die allgemeine Bedeutung der Beschwerde nicht entfallen ist. Unter diesen Voraussetzungen, die in dem vorliegenden Falle erfüllt waren, soll nämlich „die Funktion der Verfassungsbeschwerde, das objektive Verfassungsrecht zu wahren sowie seiner Auslegung und Fortbildung zu dienen“, gegenüber der eigentlichen Funktion der Verfassungsbeschwerde, dem Individualrechtsschutz, in den Vordergrund treten.[87] Verfassungspolitisch und „verfahrenspolitisch“ war diese Lösung wünschenswert, weil die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Rechtschreibreform dringend einer Antwort bedurfte und ein Abschluß des bereits durchgeführten Verfahrens ohne Sachentscheidung in der Öffentlichkeit auf wenig Verständnis gestoßen wäre. Verfassungsprozeßrechtlich ist sie indessen schwer zu begründen, denn den Bestimmungen des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes lassen sich zwar Hinweise auf eine - auch - objektive Funktion der Verfassungsbeschwerde entnehmen,[88] nicht aber auf eine Verselbständigung der objektiven gegenüber der subjektiven Funktion, die für das weitgehend auf den Schutz subjektiver Rechte ausgerichtete deutsche Prozeßrecht auch ungewöhnlich wäre.[89] Es kann daher nicht überraschen, daß dieses Detail der Entscheidung eine neue, eigene Diskussion ausgelöst hat.[90]

IV. Bundesstaatliche Kompetenzordnung

[I. Vorbemerkung (1998-1)] [II. Grundrechte (1998-1)] [III. Regelungsbefugnis des Staates und Gesetzesvorbehalt] [V. Deutschland in der EU]

1)   Sperrwirkung von Bundesgesetzen

Die Sperrwirkung von Bundesgesetzen gegenüber der Landesgesetzgebung bildete den Themenschwerpunkt eines Urteils vom 27. Oktober 1998 zum Bayerischen Schwangerenhilfeergänzungsgesetz [91]. Daneben ging es um die Bestimmung der gegenständlichen Reichweite der bundesgesetzlichen Regelungen zum Problemkreis des Schwangerschaftsabbruchs sowie um das Verständnis dieser Regelungen vor dem Hintergrund der Abtreibungs-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1993[92].

Nach der bundesstaatlichen Kompetenzordnung des Grundgesetzes ist die Gesetzgebung grundsätzlich Aufgabe der Länder (Art. 70 GG). Der Bund kann nur dort gesetzgeberisch tätig werden, wo ihm das Grundgesetz ausdrücklich die Gesetzgebungsbefugnis verleiht. Dabei kann es sich um eine Befugnis zur ausschließlichen Gesetzgebung (vgl. Art. 71, 73), zur konkurrierenden Gesetzgebung (vgl. Art. 72, 74), zur Rahmengesetzgebung (vgl. Art. 75) oder zur Grundsatzgesetzgebung (vgl. etwa Art. 109 Abs. 3) handeln. Daneben sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in engen Grenzen ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen anerkannt, nämlich Kompetenzen kraft Natur der Sache[93], Kompetenzen kraft Sachzusammenhanges und die ähnlich gelagerten sogenannten Annexkompetenzen[94]. Eine Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhanges setzt nach der traditionellen[95] und auch jetzt wieder bestätigten[96] Formel des Bundesverfassungsgerichts voraus, daß eine dem Bund zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, daß also das Übergreifen in den Kompetenzbereich der Länder unerläßliche Voraussetzung für die Regelung der zugewiesenen Materie ist.[97]

Hier hatte der Bund von konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen und solchen kraft Sachzusammenhanges Gebrauch gemacht und es stellte sich die Frage, inwiefern neben seinen Vorschriften noch Platz für ergänzende landesgesetzliche Regelungen blieb. Das Land Bayern hatte den für unzureichend erachteten bundesrechtlichen Schutz des ungeborenen Lebens durch ein ganzes Paket solcher Regelungen zu stärken gesucht. Dieses enthielt einen durch Strafvorschriften bewehrten präventiven Erlaubnisvorbehalt[98] für Einrichtungen, in denen Schwangerschaftsabbrüche durchgeführt werden, einen Facharztvorbehalt, eine prozentuale Höchstgrenze für die aus Schwangerschaftsabbrüchen erzielten Einnahmen sowie die Verpflichtung der Ärzte, den Abbruch abzulehnen, wenn ihnen die Schwangere nicht ihre Beweggründe darlegte. Das Bundesverfassungsgericht beurteilte diese Maßnahmen mit Ausnahme des Erlaubnisvorbehaltes als verfassungswidrig, den Facharztvorbehalt allerdings nicht wegen mangelnder Gesetzgebungskompetenz des Landes, sondern wegen des Fehlens einer Übergangsregelung für bereits praktizierende Ärzte und des darin liegenden unverhältnismäßigen Eingriffs in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).[99]

Das ärztliche Berufsrecht fällt nach der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen in Art. 70 ff. GG grundsätzlich in den Regelungsbereich der Länder. Die Neuregelung des Abtreibungsrechts von 1992 und 1995 greift zum Teil in diesen Bereich über. Dies war unvermeidlich, weil der Bund ein Gesamtkonzept zum Schutze des ungeborenen Lebens verfolgte, bei dem die Strafandrohung für den Schwangerschaftsabbruch teilweise zurückgenommen und durch flankierende Maßnahmen ergänzt wurde. Ein teilweiser Verzicht auf das Mittel der Strafe ist nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1993 nur dann zulässig, wenn an die Stelle des strafrechtlichen Lebensschutzes ein anderes wirksames Konzept des Lebensschutzes tritt (hier: das Konzept der Beratung von Schwangeren in Not- und Konfliktlagen). Um dieses zu realisieren, hatte der Bund punktuell auch auf ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen zurückgreifen müssen, die im Sachzusammenhang zu den ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzen der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 (Strafrecht), Nr. 7 (öffentliche Fürsorge), Nr. 11 (Recht der Wirtschaft), Nr. 12 (Sozialversicherung) und Nr. 19 GG (Zulassung zu Heilberufen) stehen. Das verfassungsrechtliche Junktim zwischen der Einschränkung der Strafandrohung und der Normierung eines alternativen Schutzkonzeptes begründete so eine Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhanges für alle Einzelregelungen, die für die Verwirklichung des alternativen Konzeptes unerläßlich waren und bei denen auf eine gemeinsame Regelung der Länder nicht gewartet werden konnte.[100]

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung sind die Länder nach Art. 72 Abs. 1 GG von der Gesetzgebung ausgeschlossen, wenn und soweit der Bund von seinen Kompetenzen Gebrauch gemacht hat. Dasselbe gilt bei Bundeskompetenzen kraft Sachzusammenhanges, wenn der kompetenzbegründende Zusammenhang zu Gegenständen der konkurrierenden Gesetzgebung besteht. Es stand also nicht in der Macht des Landes Bayern, das Konzept des Bundes zum Schutze des ungeborenen Lebens durch "ergänzende" Regelungen auszuhebeln. Probleme bereitete es allerdings, die gegenständliche Reichweite der vom Bund getroffenen Gesamtregelung und damit der Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG zu bestimmen. Auch in dem absichtsvollen Unterlassen einer Regelung kann nämlich ein Gebrauchmachen von Bundeskompetenzen liegen, das gegenüber dem Landesgesetzgeber Sperrwirkung erzeugt.[101] Zu einem erkennbar gewordenen Willen des Bundesgesetzgebers, zusätzliche Regelungen auszuschließen, darf er sich nicht in Widerspruch setzen, und zwar selbst dann nicht, wenn er das Bundesgesetz wegen des Fehlens einer bestimmten Regelung im Hinblick auf die Vorgaben des Grundgesetzes für unzureichend hält. Gerade bei den meist nur punktuellen Regelungen aufgrund Sachzusammenhanges läßt sich indessen nicht immer leicht entscheiden, ob sie abschließend gemeint sind oder nicht. Das Bundesverfassungsgericht räumte die Schwierigkeit ein und verwies auf den Weg einer Gesamtwürdigung des Normenkomplexes, die auch den Regelungszweck, die Gesetzgebungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien einbezieht. Im übrigen hob es hervor, daß dem Landesgesetzgeber selbst bei der Wahrnehmung der ihm verbleibenden Regelungsbefugnisse durch das bundesstaatliche Rücksichtnahmegebot und das Rechtsstaatsprinzip insofern Schranken gesetzt sind, als die Landesgesetze, auch speziellere Landesgesetze, die konzeptionellen Entscheidungen des Bundesgesetzgebers nicht konterkarieren dürfen.[102]

Was den Erlaubnisvorbehalt und den Facharztvorbehalt betraf, hatte das Gericht keine Bedenken gegen die Einführung durch den bayerischen Landesgesetzgeber. Sie betreffen lediglich eine bestimmte Ausübung, nicht aber die Wahl des ärztlichen Berufes und fallen damit nicht unter die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung der Zulassung zu den Heilberufen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG). Das Gericht sah auch keine Anhaltspunkte dafür, daß der Bund selbst die Zulassung zum Schwangerschaftsabbruch hätte regeln oder eine solche Regelung hätte ausschließen wollen und verneinte daher insofern die Inanspruchnahme einer Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhanges.[103] Etwas anderes galt aber für die Strafvorschriften, mit denen die Befolgung des Erlaubnisvorbehaltes durch die Ärzte durchgesetzt werden sollte. Hier hatte der Bundesgesetzgeber für alle ärztlichen Pflichtverletzungen im Zusammenhang mit Schwangerschaftsabbrüchen abschließend von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Strafrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG Gebrauch gemacht.[104]

Besondere Aufmerksamkeit widmete das Bundesverfassungsgericht der prozentualen Höchstgrenze für die aus Schwangerschaftsabbrüchen erzielten Einnahmen (Einnahmequotierung). Der bayerische Gesetzgeber wollte mit dieser Regelung der Gefahr begegnen, die dem ungeborenen Leben von spezialisierten Abtreibungs-Einrichtungen droht. Er hatte hier Regelungsbedarf gesehen, weil der Bundesgesetzgeber seiner Auffassung nach einem entsprechenden Regelungsauftrag des Bundesverfassungsgerichts aus der Entscheidung von 1993 nicht nachgekommen war. Das Motiv, ein als unvollständig angesehenes Regelungskonzept des Bundes der Verfassung näher zu bringen, verleiht einem Land jedoch keine Gesetzgebungskompetenz, wenn die Regelung des Bundes abschließend und damit sperrend ist. Hier oblag es dem Bundesgesetzgeber, sich mit den spezialisierten Einrichtungen auseinanderzusetzen, und er hatte dies nach Auffassung des Gerichts auch getan. Die getroffenen Regelungen und ihre Vorgeschichte führten zu dem Schluß, daß es der Bund schließlich vorgezogen habe, verbindlich ein niedriges Honorar festzulegen, als gezielte Maßnahmen gegen Spezialeinrichtungen zu ergreifen. Seine abschließend gedachte[105] Lösung war von den Ländern hinzunehmen. Zweifel an ihrer Verfassungsmäßigkeit waren gegebenenfalls in einem abstrakten Normenkontrollverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) vor dem Bundesverfassungsgericht zu klären, berechtigten die Länder aber nicht, sich durch den Erlaß eigener Regelungen über die Entscheidung des Bundes hinwegzusetzen. Konsequenterweise weigerte sich das Gericht, in dem Verfahren gegen das bayerische Gesetz überhaupt näher auf die Frage der materiellen Verfassungsmäßigkeit des Bundesrechts einzugehen.[106] Eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Landesgesetz führt auch bei der Prüfung der Gesetzgebungskompetenz des Landes nicht zu einer vollständigen verfassungsgerichtlichen Überprüfung eines Bundesgesetzes, durch das der Bund von einer den Landesgesetzgeber ausschließenden Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat. Die Prüfung bleibt darauf beschränkt, ob der Bund die Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG ausgelöst hat.[107]

Mit ähnlicher Begründung beurteilte das Bundesverfassungsgericht das Verbot des Schwangerschaftsabbruchs ohne vorherige Offenlegung der Beweggründe der Frau gegenüber dem Arzt als verfassungswidrig. Der Bund hatte die Kombination von Druck und Verständnis, von der er sich ein Maximum an Lebensschutz erhoffte, abschließend geregelt. Damit waren auch die Anforderungen an das ärztliche Beratungsgespräch festgelegt. Für "ergänzendes" Landesrecht blieb auch hier kein Raum.[108]

Das Urteil vom 27. Oktober 1998 könnte für Verwirrung sorgen, denn es beschäftigt sich bis ins Detail mit den Regelungen des Bundes und damit, wie sie vor dem Hintergrund der materiell-verfassungsrechtlichen Maßstäbe aus dem Urteil von 1993 zu verstehen sind, läßt aber dennoch die Frage ihrer Verfassungsmäßigkeit bis auf den Teilaspekt der Gesetzgebungskompetenz des Bundes offen.[109] Zur Prüfung stand nur das bayerische Landesgesetz, nicht das "ergänzte" Bundesrecht. Das darf bei der Interpretation des Urteils nicht außer acht gelassen werden. Nichtsdestoweniger ist damit zu rechnen, daß die zahlreichen Aussagen zum Konzept des Bundes und zum Urteil von 1993 zum Anlaß für die verschiedensten Schlußfolgerungen genommen werden. Es wird mit Interesse zu verfolgen sein, was Gesetzgeber, Gerichte, Wissenschaft und Interessengruppen aus der Entscheidung von 1998 ableiten.

2) Schranken der Kompetenzausübung

Ein Urteil vom 7. Mai 1998 zur kommunalen Verpackungsteuer [110] betraf das Problem der Abstimmung verhaltenslenkender Steuerrechtsvorschriften mit der Sachgesetzgebung. Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen für die Steuern ist im Grundgesetz nicht in Art. 70 ff. sondern in der Spezialvorschrift des Art. 105 geregelt. Das Verteilungskonzept in Art. 105 entspricht nicht dem in Art. 70 ff. Es kann also durchaus sein, daß der Bund eine Sachmaterie und das Land die Steuern regelt, die diese Sachmaterie betreffen, oder umgekehrt. Es ist zudem nicht ausgeschlossen, daß der Steuergesetzgeber mit der Ausgestaltung der Steuertatbestände neben dem Zweck der Einnahmenerzielung weitere, sachpolitische Zwecke verfolgt. Er darf das Steuerrecht auch als Mittel zur Beeinflussung des Bürgerverhaltens in den betroffenen Sachbereichen einsetzen.[111] So war es auch bei der kommunalen Verpackungsteuer in der Stadt Kassel. Die Stadt hatte von einer Ermächtigung Gebrauch gemacht, mit der das Land Hessen seine Regelungskompetenz für die örtlichen Verbrauchsteuern (Art. 105 Abs. 2a GG) an die Gemeinden weitergegeben hatte. Die Steuer sollte der Stadt Einnahmen erzielen, zugleich aber die ausufernde Verwendung von Einwegverpackungen und Einweggeschirr in Schnellrestaurants und an Imbiss-Ständen durch unmittelbare finanzielle Anreize eindämmen. Dem stand aus steuer- und finanzverfassungsrechtlichen Gründen nichts entgegen. Das Steuerkonzept lief indessen dem "Kooperationsprinzip" zuwider, das dem vom Bund geregelten Abfallrecht zugrundeliegt.[112] Die Regelungen der Stadt Kassel verstießen allerdings nicht gegen die Vorschriften des Bundes, sondern liefen ihnen nur in ihrer politischen Wirkung zuwider. Das Problem wird sich bei lenkenden Steuern immer wieder stellen, weil das Steuerrecht zumeist keine rechtlichen Berührungspunkte zu den Sachvorschriften hat und sie deswegen schon theoretisch kaum verletzen kann. Es handelt sich auch nicht im rechtlichen Sinne um ein Übergreifen in den Kompetenzbereich des Sachgesetzgebers, denn der Steuergesetzgeber betätigt sich mit dem Erlaß steuerrechtlicher Vorschriften ausschließlich innerhalb seines eigenen Kompetenzbereiches. Ein Rechtssatz, der ihn in die Schranken weist, kann also nur allgemeinen Grundsätzen entnommen werden, die den Gesichtspunkt des Zusammenwirkens der Gesetzgeber oder der Kohärenz der Rechtsordnung aufgreifen.

Dies war dann auch der Ansatz des Bundesverfassungsgerichts. Es betonte, daß Bund und Länder ihre Kompetenzen "in wechselseitiger bundesstaatlicher Rücksichtnahme" ausüben müssen und nahm damit auf den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens Bezug, einen Teilgrundsatz innerhalb des Bundesstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 1 GG), der auch unter der Bezeichnung "Grundsatz der Bundestreue" bekannt ist.[113] Die bundesstaatliche Rücksichtnahmepflicht wird durch das Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) in ihrem Inhalt verdeutlicht und in ihrem Anwendungsbereich erweitert. Das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet alle rechtsetzenden Organe in Bund und Ländern, ihre Regelungen so aufeinander abzustimmen, "daß den Normadressaten nicht gegenläufige Regelungen erreichen, die die Rechtsordnung widersprüchlich machen".[114] Welche Regelung sich an welcher zu orientieren hat, bestimmt sich nach Rang, Zeitfolge und Spezialität. Was das Verhältnis von Sach- und Steuergesetzgebung betrifft, besteht nach dem Grundgesetz ein Primat der Sachgesetzgebung. Begründet der Steuergesetzgeber Zahlungspflichten, die den Adressaten zur Vermeidung des steuerbelasteten Tatbestandes veranlassen sollen, so darf er dies nur so weit, wie die verhaltensbeeinflussende Wirkung der Steuern weder der Gesamtkonzeption noch konkreten Einzelregelungen des Sachgesetzgebers zuwiderläuft. Steuerrechtliche Vorschriften dürfen die Entscheidungen des Sachgesetzgebers nicht in ihrer Wirkung verfälschen.[115]

Das Urteil darf in seiner dogmatischen Aussage nicht mißverstanden werden. Es postuliert keinen normhierarchischen Vorrang, sondern ein fachliches, also politisches Primat der Sachgesetzgebung. Der Steuergesetzgeber darf die politische Wirkung der Sachvorschriften nicht durch Steuervorschriften mit gegensätzlicher politischer Wirkung unterlaufen. Die zu vermeidende Widersprüchlichkeit der Rechtsordnung ist nicht die rechtliche Unvereinbarkeit von Landes- und Bundesnormen, die gegebenenfalls nach dem Grundsatz "Bundesrecht bricht Landesrecht" (Art. 31 GG) zur Nichtigkeit des letzteren führt, sondern eine Widersprüchlichkeit des Rechts in der Steuerungswirkung, wie sie etwa durch gegenläufige Verhaltensanreize hervorgerufen wird. Ein feiner aber gewichtiger Unterschied, der in dem Urteil zwar zugrundegelegt aber leider nicht deutlich herausgearbeitet wird. Ob eine Widersprüchlichkeit in diesem Sinne vorliegt, wird sich oftmals nur mit Schwierigkeiten feststellen lassen, weil es sich schon dabei um eine Frage der politischen Einschätzung handelt.[116] Im Verhältnis von Sach- und Steuergesetzgebung mögen sich noch vergleichsweise eindeutige Antworten finden. Problematisch wird es aber, wenn man die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze allgemein auf das Verhältnis von Bundes- und Landesgesetzgebung anwenden will. Das Gericht äußerte sich dazu nicht, doch deuten seine abstrakten Herleitungen, auch in einer anderen Entscheidung vom selben Tage,[117] in diese Richtung. Einen ersten Anwendungsfall bildet eine Passage im Urteil zum Bayerischen Schwangerenhilfeergänzungsgesetz,[118] die allerdings innerhalb des entscheidenden Senates Kritik ausgelöst hat[119].

Die Lehre von der Vermeidung von Widersprüchlichkeiten in der Rechtsordnung ist nicht ohne Risiko, denn sie ließe sich theoretisch als Einfallstor für eine ausufernde verfassungsgerichtliche Gesetzeskontrolle oder zur punktuellen Eindämmung einer dem Bund unliebsamen Politik der Länder mißbrauchen. Sie wird daher nur zurückhaltend und nur bei einem engen inneren Zusammenhang zwischen der betreffenden Bundes- und Landesgesetzgebung, wie eben hier zwischen Steuer- und Sachgesetzgebung, anzuwenden sein. Außerdem wird man, was die Frage der Widersprüchlichkeit betrifft, dem handelnden Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zugestehen müssen. Das kann im Ergebnis darauf hinauslaufen, daß man nur offensichtliche konzeptionelle Widersprüchlichkeiten als Verstoß gegen die bundesstaatliche Rücksichtnahmepflicht und das Rechtsstaatsprinzip qualifiziert. Eine solche Einschränkung würde den funktionalrechtlichen Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit Rechnung tragen. Das Bundesverfassungsgericht hätte sie auch schon in seinem Urteil vom 7. Mai 1998 in Betracht ziehen können.

V. Deutschland in der Europäischen Union

[I. Vorbemerkung (1998-1)] [II. Grundrechte (1998-1)] [III. Regelungsbefugnis des Staates und Gesetzesvorbehalt] [IV. Bundesstaatliche Kompetenzordnung] [Deutschland in der EU 1995]

Ohne Erfolg blieben die Verfassungsbeschwerden gegen die Beteiligung Deutschlands an der Währungsunion.[120] Schon hinsichtlich ihrer Zulässigkeit bestanden erhebliche Zweifel. Das Bundesverfassungsgericht ließ diese Zweifel dahinstehen und verwarf die Beschwerden als offensichtlich unbegründet. Damit ist jetzt verfassungsgerichtlich geklärt: Die Beteiligung an der Währungsunion verletzt keine Grundrechte deutscher Bürger.

Das im Maastricht-Urteil[121] aus Art. 38 Abs. 1 GG abgeleitete Recht des Bürgers auf politische Mitwirkung und Einflußnahme durch den Bundestag, das auch vor einer substantiellen Entleerung der Kompetenzen des Bundestages schützt, war hier nicht berührt. Denn die einschlägigen Entscheidungsbefugnisse waren schon mit dem Vertrag von Maastricht ohne Verstoß gegen das Grundgesetz auf die Europäische Union übertragen worden. Ein bestimmtes politisches Verhalten der deutschen Staatsorgane im Vorfeld oder bei der Mitwirkung an den Entscheidungen zur Währungsunion läßt sich aus Art. 38 Abs. 1 GG nicht fordern.[122]

Das Eigentumsgrundrecht der Geldeigentümer (Art. 14 GG) war ebenfalls nicht verletzt. Das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Maastricht hatte als Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG den Inhalt des Geldeigentums insofern neu bestimmt, als nunmehr damit zu rechnen war, daß die Deutsche Mark unter den vertraglich geregelten Voraussetzungen im Euro aufgehen würde. Jetzt war nur noch darauf hinzuwirken, daß diese rechtlichen Voraussetzungen auch beachtet wurden. Das Bundesverfassungsgericht vertrat in diesem Zusammenhang die Auffassung, daß bei der Prüfung des "hohen Grades an dauerhafter Konvergenz" im Sinne des Art. 109j (heute 121) Abs. 1 S. 3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (= EGV) trotz der Regelung der Konvergenzkriterien in klaren Tatbeständen  Einschätzungs-, Bewertungs- und Prognosespielräume bestanden. Im übrigen betonte das Gericht die politische Verantwortung von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat, ohne allerdings darauf einzugehen, daß nach dem EGV nur die Bundesregierung über ihren Vertreter im Rat unmittelbar an der Prüfung beteiligt war, während der EGV anderen nationalen Organen keine Mitwirkungsrechte einräumte und die Stellungnahmen von Bundestag und Bundesrat daher lediglich nach Art. 23 Abs. 2 ff. GG die innerstaatliche Meinungsbildung beeinflussen konnten. Maßgeblich war, daß die auf komplexen Beobachtungen, Bewertungen und Einschätzungen beruhenden Entscheidungen der staatlichen Instanzen nicht nach dem individualisierenden Maßstab eines Grundrechts beurteilt werden durften.[123] Wenn die Prognose der zuständigen Staatsorgane zu dem Ergebnis führte, daß die vorgesehene Währungsunion eine Stabilitätsgemeinschaft werde, konnte der Geldeigentümer das nicht im Wege der Verfassungsbeschwerde durch das Bundesverfassungsgericht überprüfen lassen.[124] - Außerdem, so gab das Bundesverfassungsgericht eher beiläufig zu bedenken, kann der Staat einen stabilen Geldwert ohnehin nicht grundrechtlich garantieren. So, wie Art. 14 GG beim Sacheigentum nur die Verfügungsfreiheit des anbietenden Eigentümers, nicht aber die Bereitschaft des Nachfragers verbürgt, kann er auch beim Geld nur die institutionelle Grundlage und die individuelle Zuordnung gewährleisten.[125]

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